Bankowa obsługa budżetu jednostek samorządu terytorialnego

Bankowa obsługa budżetu jednostek samorządu terytorialnego

Autor: Anna Szałkiewicz

Niniejszy artykuł analizuje problematykę bankowej obsługi budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Autorka omawia kwestię wyboru banku przez jednostki samorządu terytorialnego oraz przedstawia podstawowe rozwiązania finansowe oferowane przez sektor bankowy dla gmin, powiatów i województw.

Zgodnie z art. 166 ust. 1 Konstytucji[1] na organach jednostek samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek realizacji zadań służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty lokalnej. Efektywna i skuteczna realizacja zadań samorządowych wymaga nie tylko odpowiednich środków finansowych, lecz również racjonalnego zarządzania wydatkowaniem tych środków. Zasadniczo gromadzenie dochodów oraz dokonywanie wydatków odbywa się w formie przelewów bankowych, stąd wybór banku obsługującego budżet gminy, powiatu czy województwa ma ogromne znaczenie.

Stosownie do postanowień art. 264 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.)[2], bankową obsługę budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykonuje bank wybrany na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych. Ustawa o finansach publicznych nie precyzuje, co oznacza pojęcie „bankowa obsługa budżetu”. W doktrynie dominuje pogląd, że pojęcie to jest szersze od pojęcia „kasowej obsługi budżetu”, która polega na przyjmowaniu wpłat i dokonywaniu wypłat środków pieniężnych oraz przeprowadzaniu rozliczeń[3]. Oznacza to, że przez bankową obsługę budżetu należy rozumieć ogół świadczonych przez bank czynności związanych z budżetem jako aktem zarządzania gospodarką finansową jednostki samorządu terytorialnego[4]. Wymaga podkreślenia fakt, iż czynności te nie mogą wykraczać poza katalog czynności bankowych określonych w przepisach prawa bankowego.[5] Należy tu przykładowo wymienić: przyjmowanie wkładów pieniężnych płatnych na żądanie lub z nadejściem oznaczonego terminu oraz prowadzenie rachunków tych wkładów, prowadzenie innych rachunków bankowych, udzielanie kredytów, udzielanie i potwierdzanie gwarancji bankowych oraz otwieranie i potwierdzanie akredytyw, emitowanie bankowych papierów wartościowych, przeprowadzanie bankowych rozliczeń pieniężnych, wydawanie instrumentu pieniądza elektronicznego, wykonywanie innych czynności przewidzianych wyłącznie dla banku w odrębnych ustawach.

Wybór banku, który będzie wykonywał bankową obsługę budżetu, następuje w trybie zamówienia publicznego. Zgodnie z art. 18 ustawy prawo zamówień publicznych (u.p.z.p.)[6] za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzieleniu zamówienia odpowiada kierownik zamawiającego. Przetarg na wybór banku jest więc ogłaszany i przeprowadzany przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę lub marszałka województwa. Przedmiot zamówienia powinien w sposób jednoznaczny i wyczerpujący uwzględnić wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie ofert przez banki biorące udział w przetargu. Specyfikacja istotnych warunków zamówienia powinna zawierać co najmniej: nazwę oraz adres zamawiającego, tryb udzielenia zamówienia, opis przedmiotu zamówienia, warunki udziału w postępowaniu oraz opis dokonywania oceny spełnienia tych warunków, wykaz oświadczeń lub dokumentów, jakie mają dostarczyć wykonawcy w celu potwierdzenia spełnienia warunków udziału w postępowaniu oraz opis kryteriów, którymi zamawiający będzie się kierował przy wyborze oferty, wraz z podaniem znaczenia tych kryteriów i sposobu oceny oferty (art. 29 ust. 1, art. 36 u.p.z.p.). Przy ocenie oferty najkorzystniejszej należy brać pod uwagę cenę albo cenę i inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia, w szczególności jakość, funkcjonalność, parametry techniczne, koszty eksploatacji, serwis.

Mimo, iż z gramatycznej wykładni art. 264 ust. 1 u.f.p. wyraźnie wynika, że obsługa bankowa budżetu jednostek samorządu terytorialnego może być prowadzona tylko w jednym banku, wybór banku obsługującego budżet nie zamyka drogi tej jednostce do korzystania z usług innych banków[7]. Stosownie do art. 264 ust. 3 u.f.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd jednostki samorządu terytorialnego do lokowania wolnych środków budżetowych na rachunkach w innych bankach. Przez „wolne środki” należy rozumieć środki pieniężne, którymi dysponuje jednostka samorządu terytorialnego, a które nie muszą być przyznane na dokonywanie wydatków lub rozchodów budżetowych w danym okresie[8]. Co więcej, na mocy ust. 3 cytowanego artykułu zarząd jednostki samorządu terytorialnego może w granicach upoważnień zawartych w uchwale budżetowej zaciągać kredyty w wybranych przez siebie bankach.

Wszelkie czynności w przedmiocie wyboru najkorzystniejszej oferty przeprowadza organ wykonawczy gminy. Wybór oferty powinien doprowadzić do zawarcia stosownej umowy z bankiem.[9] Zgodnie z art. 264 ust. 2 u.f.p. wykonywanie obsługi budżetowej określa umowa zawarta między organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego a bankiem. W świetle postanowień art. 142 u.p.z.p. umowę zawiera się na czas oznaczony. Organ wykonawczy gminy, powiatu lub województwa może zawrzeć umowę na okres dłuższy niż 4 lata, jeżeli:

• wykonanie zamówienia w dłuższym okresie spowoduje oszczędność kosztów realizacji zamówienia w stosunku do okresu czteroletniego;
• jest to uzasadnione zdolnościami płatniczymi zamawiającego;
• jest to uzasadnione zakresem planowanych nakładów oraz okresem niezbędnym do ich spłaty.

Jeżeli okres umowy na prowadzenie rachunku bankowego nie przekracza 5 lat, to nie ma obowiązku zawiadamiania prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o zamiarze jej zawarcia. Wszystkie dochody i wydatki budżetowe realizowane są poprzez rachunek bankowy jednostki samorządu terytorialnego oraz rachunki bieżące samorządowych jednostek budżetowych. Ponadto samorządowe jednostki budżetowe mogą otwierać rachunki pomocnicze[10].

Uwzględniając specyficzny segment klientów, jakimi są jednostki samorządu terytorialnego, banki oferują rozwiązania finansowe dla sektora publicznego. Do podstawowych usług świadczonych przez banki jednostkom samorządu terytorialnego należą rachunki bieżące w złotych oraz rachunki w walutach (EUR, USD, GBP, CHF). Jednostki samorządu terytorialnego korzystają również z wielu innych produktów i usług bankowych, które mają za zadanie ułatwić sprawne zarządzanie przepływami finansowymi i płynnością finansową tych podmiotów. Należy tu wymienić m.in.: bankowość elektroniczną, „wirtualną konsolidację sald”, system wirtualnych rachunków kontrahenckich, karty bankowe, w tym karty przedpłacone, lokaty typu overnight, identyfikację płatności masowych, usługi depozytowe oraz rachunek lokacyjny. Dzięki tym produktom, indywidualnie dostosowywanym do potrzeb samorządu, usługa bankowa może być kompleksowa i uwzględniać charakter każdej jednostki[11].

Bankowość elektroniczna znacznie usprawnia zarządzanie finansami, gwarantuje również bezpieczeństwo dokonywanych transakcji. Bardzo często jest również powiązana z systemem finansowo-księgowym wykorzystywanym przez samorządy, co sprawia, że każda operacja finansowa realizowana przez system bankowości elektronicznej jest jednocześnie księgowana. Wirtualne rachunki kontrahenckie gwarantują sprawniejsze zarządzanie należnościami poprzez automatyczną identyfikację i ewidencję wpływów na rachunek samorządów. Karty przedpłacone (pre-paid) są jednym z rodzajów kart płatniczych wydawanych bez konieczności posiadania rachunku osobistego w banku i mogą służyć m.in. do wypłat świadczeń, premii, bonusów czy wydatków związanych z delegacjami pracowników.[12] „Duże podmioty sektora publicznego, które charakteryzują się rozbudowaną strukturą organizacyjną, bardzo często wykorzystują również »wirtualną konsolidację sald«, która pozwala na scentralizowane zarządzanie środkami finansowymi zgromadzonymi na wielu rachunkach oraz »wirtualne« bilansowanie dodatnich i ujemnych sald rachunków jednostek organizacyjnych niebędących oddzielnymi podmiotami gospodarczymi i prowadzących wspólną politykę finansową”[13]

Jednostki samorządu terytorialnego korzystają również z lokat i rachunków depozytowych w bankach. Oferty lokat są dostosowywane do oczekiwań tych podmiotów, najpopularniejszą formą lokat są lokaty negocjowane, gdzie bezpośrednio podmioty odpowiedzialne za wykonanie budżetu mogą ustalać z bankiem wysokość oprocentowania.[14]

Najpopularniejszym źródłem finansowania inwestycji komunalnych są kredyty bankowe. Jednostki samorządu terytorialnego są w dobie obecnego kryzysu ekonomicznego bardzo atrakcyjnym klientem-kredytobiorcą dla banków, ponieważ gmina, powiat czy województwo jest klientem stabilnym i wiarygodnym. Wartość udzielanych samorządom kredytów na koniec 2010 r. wzrosła o 33% w porównaniu z końcem 2009 r. Jak wynika z analizy dziennika „Rzeczpospolita”, najwięcej pieniędzy samorządom pożycza Bank Pekao SA[15].

Jak zauważa Ewa Stawska-Bąk, dyrektor zarządzający pionem sprzedaży korporacyjnej PKO Banku Polskiego, powodem zadłużania się samorządów jest chęć wykorzystania unijnych środków pozwalających na realizację wielu inwestycji. Jednak skorzystanie z dofinansowania wymaga wygospodarowania własnych środków. Samorządy mogą albo zrezygnować z dofinansowania inwestycji ze środków unijnych i w przyszłości finansować je w całości albo zaciągnąć kredyt i pokryć ze środków własnych jedynie 20% wartości inwestycji.[16]

Podsumowując, samorządy terytorialne są jedną z grup podmiotów, do których skierowana jest szeroka oferta banków komercyjnych. Jednostki samorządu terytorialnego są wyposażone w dużą samodzielność w zakresie zarządzania środkami finansowymi. Jednocześnie, system kontroli budżetu tych jednostek minimalizuje ryzyko ich finansowej obsługi, dlatego też banki starają się pozyskiwać tych klientów oferując innowacyjne rozwiązania finansowe. Klasyczna oferta usług świadczonych przez banki została wzbogacona o usługi niestandardowe, które pozwalają efektywniej zarządzać środkami finansowymi z budżetu.

[1] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.

[2] Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. 2009 r. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.

[3] J. Glumińska-Pawlic, Wykonywanie i obsługa kasowa budżetu jednostki samorządu terytorialnego, (w:) C. Kosikowski, Finanse samorządowe 2005, Warszawa 2005, str. 394-395.

[4] L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011, s. 1204.

[5] Art. 5 ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe, Dz. U. 1997 r. Nr 140, poz. 939, z późn. zm.

[6] Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, Dz. U. 2004 r. Nr 19, poz. 177.

[7] M. Cyrankiewicz, Bank trzeba wybrać w przetargu, http://www.rp.pl/artykul/521429.html?print=tak, dostęp 20.08.2013 r.

[8] J. M. Salachna, Komentarz do art. 264 ustawy o finansach publicznych, (w:) E. Ruśkowski, J. M Salachna, Nowa ustawa o finansach publicznych wraz z ustawą wprowadzającą. Komentarz praktyczny, Gdańsk 2010, str. 836.

[9] J. Glumińska-Pawlic, Wykonywanie i obsługa kasowa budżetu jednostki samorządu terytorialnego, (w:) C. Kosikowski, Finanse samorządowe 2005, Warszawa 2005, str. 396.

[10] E. Kornberger-Sokołowska, Finanse jednostek samorządu terytorialnego, (w:) E. Chojna-Duch, H. Litwińczuk, Prawo finansowe, Warszawa 2010, str. 187.

[11] W. Kępka, Nowoczesne usługi bankowe dla samorządów, http://samorzad.infor.pl/sektor/rozwoj_i_promocja/wspolpraca/artykuly/387699,nowoczesne_uslugi_bankowe_dla_samorzadow.html, dostęp 20.08.2013 r.

[12] Ibidem.

[13] Anna Smuniewska-Kawka, cyt. za W. Kępka, Nowoczesne usługi bankowe dla samorządów, http://samorzad.infor.pl/sektor/rozwoj_i_promocja/wspolpraca/artykuly/387699,nowoczesne_uslugi_bankowe_dla_samorzadow.html, dostęp 13.08.2013 r.

[14] W. Kępka, op.cit.

[15] A. Cieślak-Wróblewska, Banki ostro walczą o samorządy, http://www.rp.pl/artykul/626823.html. dostęp 13.08.2013 r.

[16] http://pkobp.netpr.pl/pr/172119/finansowanie-jednostek-samorzadu-terytorialnego-przez-pko-bank-polski, dostęp 13.08.2013 r.

---

Anna Szałkiewicz

Licencjonowane artykuły dostarcza Artelis.pl.